Rzeczpospolita

Dwa sztaby w dyplomacji

W sejmowej debacie nad rządowym projektem ustawy o promocji gospodarczej Polski za granicą zbyt mało uwagi poświęcono służbie dyplomatycznej. Sądzę jednak, że bez jej reformy żadnych planów promocji kraju i gospodarki nie da się rzetelnie i skutecznie zrealizować.

Obecny projekt to w ciągu ostatnich kilku lat już czwarta propozycja zmian. Latem ubiegłego roku spory w ekipie Marka Belki zablokowały prace sejmowej Komisji Gospodarki nad projektem ustawy o przekształceniu PAIiIZ, spółki prawa handlowego, w agendę rządową – Polską Agencję Handlu i Inwestycji – która miała się wreszcie kompleksowo zająć promocją naszych interesów gospodarczych. W programie PiS i rządu Kazimierza Marcinkiewicza znalazł się zapis dotyczący ustanowienia dyplomacji ekonomicznej. W kilka miesięcy później dowiedzieliśmy się natomiast o likwidacji dotychczasowych Wydziałów Ekonomiczno-Handlowych ambasad i konsulatów oraz o planach utworzenia w ich miejsce Wydziałów Ekonomicznych oraz Wydziałów Promocji Handlu i Inwestycji. Czy zatem do tej reformy doszło i w jakim zakresie? I co się dzieje z reformą całej dyplomacji?

Dwa oddzielne piony

Do 1989 roku, gdy państwo miało monopol handlu zagranicznego, jego wspieraniem za granicą zajmowały się Biura Radcy Handlowego. Zmiany ustrojowe ten monopol wprawdzie zlikwidowały, ale BRH oszczędziły. Nadal korzystały one ze statusu dyplomatycznego i podlegały (ostatnio) Ministerstwu Gospodarki. Zmieniono im nazwę (na Wydziały Ekonomiczno-Handlowe Ambasad) a ich kierowników podporządkowano, przynajmniej formalnie, ambasadorom. Niewiele zmienił się natomiast styl pracy i zakres obowiązków WEH, choć mają dziś inną „klientelę”: handlem zagranicznym zajmują się przecież w Polsce dziesiątki albo i nawet setki tysięcy firm.

Jednym ze skutków faktycznego oddzielenia pionu ekonomiczno-handlowego (WEH), od politycznego – czyli „właściwych” ambasad, podległych Ministerstwu Spraw Zagranicznych– był brak współdziałania. Pion dyplomatyczny, zwłaszcza ambasadorów, w niewielkim stopniu wykorzystywano do wspierania naszych interesów gospodarczych. Szefowie placówek zbytnio się zresztą do tego nie kwapili. Dyplomacja ekonomiczna wymaga bowiem odpowiedniej wiedzy i kwalifikacji. Pod tym względem od partnerów z Unii Europejskiej, czy USA dzieli nas wręcz przepaść.

Ambasadorów nie rozliczano dotychczas z działań na rzecz gospodarki; dopiero teraz MSZ deklaruje wprowadzenie tego novum, co z pewnością spotka się z oporem. Z kolei radcy handlowi mają – w porównaniu z ambasadorami – ograniczone pole manewru, choć ich przygotowanie jest pod tym względem zazwyczaj nieporównywalnie lepsze.

Dotychczas z reguły tylko do WEH trafiały konkretne zadania z Ministerstwa Gospodarki, również pieniądze na promocję gospodarczą. Kraje, w których WEH nie było otrzymywały na to kilkadziesiąt razy mniej środków niż placówki nadzorowane przez MG. Nie oznacza to, iż resort spraw zagranicznych jest tu „ubogim krewnym”, woli jednak fundusze publiczne przeznaczać na promowanie Polski za granicą innymi metodami.

Dobrze, jeśli ambasador potrafił nawiązać i utrzymać partnerski kontakt z radcą handlowym, ale zależy to głównie od ich dobrej woli. Współpraca obu pionów zacieśnia się właściwie tylko w czasie wizyt państwowych. Potem wraca podział: sprawy gospodarcze, głównie handlowe – to WEH, polityczne – to ambasada. Na świecie działa się inaczej, co możemy obserwować na własnym podwórku. Przy zakupie samolotów, bojowych dla wojska i cywilnych dla LOT, cała dyplomacja, ambasadorowie, a nawet przywódcy państw, w których produkowano te maszyny, włączali się do lobbingu.

Spór o zagraniczne oddziały

Te i inne mankamenty ujawniły się jaskrawo podczas ubiegłorocznych prac w Sejmie nad projektem ustawy o Polskiej Agencji Handlu i Inwestycji. Choć wydawałoby się, że największe znaczenie ma pomoc inwestorom w terenie, a eksporterom – również za granicą, spór między komisją a rządem skupił się na przyszłych oddziałach zagranicznych agencji. Komisja zaproponowała więc przekształcenie WEH w biura zagraniczne Agencji, działające w ramach placówek dyplomatycznych, lecz zaangażowane w obsługę przedsiębiorców, a nie tylko ministerstw.

Wtedy nastąpił sojusz MG i MSZ na rzecz zachowania status quo. Resort gospodarki przypomniał sobie, iż bez WEH minister „nie będzie w stanie wykonywać swych ustawowych zadań”, MSZ natomiast wysunęło argument, że byłoby to sprzeczne – jako działalność na poły komercyjna – z Konwencjami Wiedeńskimi.

Nikt z przedstawicieli rządu nie wspomniał, iż większość placówek państw UE w Warszawie działa według takiego modelu, nie łamiąc prawa polskiego ani międzynarodowego. MSZ powołuje się także na zapisy ustawie o służbie zagranicznej RP, traktując status dyplomatyczny jako „dobro”, którym może dysponować. Tak mogło być dawniej, ale nie teraz: skoro administracja a więc i służba zagraniczna utrzymywane są z budżetu, który zasila w dominującym stopniu sektor prywatny, to powinna działać także na jego rzecz.

Niestety, zapoczątkowane przez rząd zmiany w ekonomicznym sektorze dyplomacji odbywają się głównie przez „skok na kasę”, czyli przejęcie części kadr oraz majątku zagranicznego WEH przez ambasady. Tymczasem znacznie bardziej potrzebna byłaby „ekonomizacja ” polityki zagranicznej, tak by interesy gospodarcze państwa stały się jednym z jej priorytetów.

Nadal mamy dwutorowość

Czas więc najwyższy, aby uporządkować te kwestie zarówno na poziomie „centrum”, tj. w strukturach rządowych, jak i w służbie zagraniczne. Choć jednak 7 lutego ministrowie gospodarki i spraw zagranicznych podpisali porozumienie o utworzeniu dyplomacji ekonomicznej, sytuacja nadal przypomina armię, w której taktyką zajmują się dwa sztaby, a wysunięte szpice podlegają różnym dowódcom. Wygląda na to, że to porozumienie tylko komplikuje sytuację.

W zagranicznej polityce ekonomicznej państwa nadal króluje więc dwutorowość, gdyż zgodnie z nim równolegle funkcjonować będą dwa centra decyzyjne. Rozgraniczenie tej polityki i współpracy gospodarczej z zagranicą nastręcza poważne trudności. To samo dotyczy zarządzania służbą zagraniczną, z pozoru tylko jednolitą.

Już poprzedni rząd odpowiadając na dezyderat sejmowych komisji pisał: „W obliczu poważnego kryzysu finansów publicznych i poszukiwania oszczędności w administracji publicznej należy położyć kres tej dwutorowości i związanemu z tym marnotrawstwu państwowych (tj. podatnika) środków… Wyłącznie nowoczesna struktura, z podporządkowaniem merytorycznym i budżetowym WEH ambasadom przyniesie oszczędności w budżecie państwa”. Tymczasem mamy kolejny etap zamieszania.

MSZ przejmuje wprawdzie część środków finansowych i etatów, by WEH przekształcać w Wydziały Ekonomiczne, ale zajmować się one będą jedynie obsługą MSZ i ewentualnie pozostałej administracji. W stu ambasadach mają pojawić się ekonomiści: będą tworzyć notatki informacyjne, lądujące w archiwach MSZ gdzie nikt nie będzie miał z nich pożytku. MG, aby zachować etaty, wywalczyło zachowanie co ciekawszych kawałków zagranicznego majątku w całości, a pozostałych–w znacznej części. Dotychczasowy bałagan tylko się pogłębił.

Rezydencja po radcy

Tymczasem kolejne raporty NIK kontrolującej placówki zagraniczne potwierdzają marnotrawienie środków publicznych m.in. na podwójną obsługę administracyjną. Choć MSZ ma w ambasadach komórki finansowo-księgowe, MG tworzyło własne. Tak powstają dodatkowe etaty, które można obsadzić „swoimi ludźmi”. Praca na placówce nie jest już wprawdzie tak intratna jak w minionej epoce, ale MSZ wymienia dyplomatów co 4 lata, a na placówce MG można było pracować nawet 10 lat i dłużej.

Nadal funkcjonuje także wywodzące się z PRL pojęcie „rezydencji radcy handlowego”: radcami bywali wówczas dygnitarze partyjni równi w swoim mniemaniu ambasadorom. Choć od tych czasów mięło już 15 lat, rezydencje pozostały we władaniu resortu gospodarki. NIK i sejmowa komisji gospodarki, której przewodniczyłem, starały się to uregulować, napotykając jednak opór MG i MSZ.

Teraz ma się to zmienić, ale nie wiem czy na dobre. Do co lepszych rezydencji zabranych radcom przez MSZ wprowadzą się ambasadorowie, a reszta, obawiam się, zostanie sprzedana. Co gorsze, pieniądze z tych transakcji mogą znów być utopione w nieudanych inwestycjach.

Mimo wielu dyskusji nikt nie postawił pytania: komu i czemu służą dziś WEH, a w przyszłości – WE? Ich skuteczność w wspieraniu przedsiębiorstw jest w nowej sytuacji problematyczna, za to pole do selektywnej pomocy, a może i korupcji – spore. Zresztą wiele firm omija je, nie wierząc w efekty ich działań. Poza tym przedsiębiorcy nie bardzo wiedzą, do kogo się zwracać o pomoc: bezpośrednio do ambasad, do MG, czy do MSZ?

W dobie Internetu i wyspecjalizowanych instytutów analizy rynków przygotowywane przez WEH nie zawsze mają ten walor co kiedyś. Podobnie jest ze śledzeniem zmian w danym kraju (głównie przepisów, informacji bankowych etc.). Dla polskiego biznesu przydatność WEH w ich obecnym kształcie jest na ogół mocno ograniczona. Bardziej służyły resortowi, któremu podlegały. Czy to się teraz zmieni? Tak. Ale obawiam się, że ta zmiana po pierwsze dotyczyć będzie tylko nazwy, a pod drugie – że pracownicy WE służyć będą bardziej MSZ niż MG. I tyle.

Skorzystać z gotowych wzorów

Jak więc zapewnić wsparcie dla eksportu i przedsiębiorstw coraz częściej nawiązujących współpracę z firmami zagranicznymi? Nie trzeba tu specjalnej filozofii – wystarczy podpatrzeć metody jakie stosują państwa Europy Zachodniej, albo nasi południowi sąsiedzi.
Czemu na przykład rząd nie wprowadza rozwiązań wzorowanych na sprawdzonych wzorcach, np. Irlandii.? Czy nie powinno nastąpić – jak proponowała Komisja Gospodarki wiosną 2005 roku – przekazanie części analitycznej z dotychczasowych WEH do MSZ (np. w formie stanowisk ds. ekonomicznych)? a równocześnie przekształcenie WEH – tam gdzie to potrzebne – zgodnie z wymogami biznesu w zagraniczne oddziały nowej agencji rządowej działające w strukturach ambasad? Rząd jednak realizuje odwrotny plan.

Polsce potrzebny jest nowoczesny, zintegrowany model współpracy ekonomicznej z zagranicą w zakresie zarówno regulacyjnym – tworzenia ram działania podmiotów gospodarczych– jak i operacyjnym, czyli bezpośredniego ich wspierania przez administrację rządową i samorządową. Skuteczne uczestnictwo w międzynarodowym życiu gospodarczym wymaga dobrej synchronizacji działań organów krajowych i zagranicznych przedstawicielstw oraz ustanowienia mechanizmu kształtowania decyzji politycznych, które mają skutki ekonomiczne .

Płynie stąd wniosek, że konieczna jest likwidacja dwóch centrów decyzyjnych, oddzielnych budżetów, infrastruktury i zasobów ludzkich i skupienie tej działalności w jednym miejscu – w nowej agencji, dysponującej oddziałami zagranicznymi i podległej MG.

W ten sposób można by oddzielić klarownie również działalność operacyjną na rzecz podmiotów gospodarczych od tej, która jest klasycznym przedmiotem zainteresowania dyplomacji. Dyplomacja – cała! – powinna natomiast coraz bardziej kierować się interesami gospodarczymi Rzeczypospolitej, a te powinny się znaleźć w jednym ręku. Wymagać to będzie jednak zmiany sposobu myślenia i działania naszej dyplomacji, a także jej szybkiego przyuczenia do nowej roli. W przeciwnym razie niełatwo będzie zadbać o normalne, w uprawianiu współczesnej dyplomacji, łączenie spraw politycznych i gospodarczych oraz zapewnić skuteczne wsparcie dla polskiego biznesu przez służbę zagraniczną.

Adam Szejnfeld
poseł Platformy Obywatelskiej
wiceprzewodniczący sejmowej Komisji Gospodarki
www.szejnfeld.pl