Panie Pośle, ostatnie dane dotyczące inwestycji realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego pokazują, że ich wartość w 2011 roku spadła o 20 proc. Dlaczego polskie samorządy nie potrafią wykorzystać tego mechanizmu?

Na szczeblu samorządowym na poziom inwestycji, zwłaszcza realizowanych w dotychczasowych, standardowych zasadach, wpływa kilka kwestii. Coraz mniejsza liczba przedsięwzięć to efekt większych ograniczeń nałożonych na samorządy w kwestii samofinansowania ich działań. Do tego dochodzi zwiększający się poziom długu publicznego, a w zasadzie wzrost zadłużenia samych samorządów.

Wszystko to powoduje, że władze samorządowe muszą poszukiwać innych sposobów na finansowanie swoich zadań. Tym bardziej, że jesteśmy w trakcie cięcie deficytu i długu państwowego, które będzie szło dwutorowo i dotknie też szczebla samorządowego.

Poza tym kończy się nam perspektywa korzystania ze środków unijnych. Oczywiście otworzą się przed nami nowe możliwości pozyskania środków z UE, ale przez pewien czas będziemy mieli do czynienia z pewną „dziurą”. Będzie to moment między zakończeniem jednej a rozpoczęciem się drugiej fazy pomocy z Unii, co potrwa przynajmniej 2-3 lata. Przed nami bardzo newralgiczny okres.

Aby dynamika inwestycji nie spadła radykalnie, będą potrzebne nowe rozwiązania. Jednym z nich jest właśnie Partnerstwo Publiczno-Prywatne.Ten instrument już jest, wystarczy do niego tylko sięgnąć. PPP powinno stać się przedmiotem istotnego zainteresowania ze strony samorządowców. To formuła, która mogłaby otworzyć nową erę rozwoju Polski.

Samorządy nie ufają PPP.

Spadek inwestycji realizowanych w PPP to efekt bardzo wielu czynników. Ciągle jest aktualny czynnik z przeszłości żartobliwie nazywany czwartym „P”. Na to nakłada się niestety nadal bardzo niski poziom wiedzy na temat, czym jest PPP, jak się do tego przygotowywać oraz jak je realizować. Kolejne, i to bardzo istotne czynniki, to m.in. ciągłe próby i faktyczne zmiany wprowadzane do ustawy określającej zasady funkcjonowania tego instrumentu. Polscy urzędnicy mają tendencję do ciągłego „grzebania” w obowiązującym prawie, niezależenie, czy jest to konieczne, czy nie.

Prawo to funkcjonuje zbyt krótko, jego wykorzystanie na dużą skalę nie miało jeszcze miejsca, więc dodawanie do niego kolejnych teorii niepopartych praktycznym uzasadnieniem i konkretnymi działaniami jest bezcelowe.

Na pewno na przykład nie było powodu do wprowadzania ostatnich zmian do ustawy o PPP, mam tu na myśli zrównanie zakresu oddziaływania Prawa zamówień publicznych na warunki umowy o PPP, czy też kompletnie oderwaną od praktycznej rzeczywistości nowelę wprowadzającą solidarność wykonawców PPP analogiczną, jak w przypadku PZP. Zmiana ta skutkowałaby kuriozalną sytuacją, mówiąc obrazowo oto taką, że murarze budujący szpital w takim samym stopniu jak lekarze musieliby odpowiadać za skutki świadczenia usług medycznych.

Inną kwestią są różnice interpretacyjne dotyczące zasad zaliczania zobowiązań PPP do długu publicznego. Według zasad Eurostatu, ale i stanowiska Ministra Finansów, każde PPP, w którym dwa z trzech ryzyk są po stronie partnera prywatnego powoduje niezaliczanie zobowiązań do długu publicznego. I jest to słuszne stanowisko, ale nie wszyscy je rozumieją i podzielają. Takie podejście natomiast powoduje dystans do PPP. Sprawę trzeba więc zdecydowanie i ostatecznie wyjaśnić.

Wracając do prawodawstwa, to chciałbym podkreślić, iż w przypadku PPP stabilizacja prawa jest ważniejsza, niż w większości innych dziedzin. Trzeba bowiem pamiętać, że PPP to mechanizm, którego realizacja zajmuje dziesiątki lat. Gdy przedsięwzięcie w tradycyjnej formule trwa 2-4 lata, łatwiej przełknąć rozczarowanie związane ze zmianą przepisów albo ich interpretacji, ba nawet z jego ewentualnym niepowodzeniem. Na inwestycji natomiast, która ma trwać na przykład 30 lat, nikt nie chce i nie może „się przejechać”. A kto w Polsce da gwarancję inwestorowi, że nowa władza nie wprowadzi radykalnych rozwiązań prawnych, które będą miały negatywny skutek na jego długoterminową inwestycję? To również bardzo istotna obawa, co do formuły PPP.Nie jest to bowiem problem jedynie natury prawnej, ale psychologicznej. Jeśli pojawia się tyle niejasności, zmian, interpretacji, ocen, komentarzy…., to ludzie boją się wchodzić w tego typu przedsięwzięcia.

Pana zdaniem prawo dotyczące PPP nie potrzebuje żadnych zmian?

Niech życie, niech praktyka pokaże, a nie „radosna twórczość urzędników”. Dla mnie obecnie jedyną koniecznością jest zniesienie wprowadzonego ostatnio obowiązku, stosowania Prawa zamówień publicznych do umów o PPP. Ze względu na transparentność i przepisy unijne wymagane według mnie jest to tylko w kwestii dotyczącej wyboru wykonawcy inwestycji i tak, było to od początku w polskim prawie uregulowane.

Dziś zasady wyboru wykonawcy są takie same ja w przepisach o zamówieniach publicznych, bowiem mamy bezpośrednie odesłanie do ustawy PZP. Jeśliby ktoś chciałbym w dalszym zakresie upodobniać PPP do PZP, to zatracałoby się sens istnienia Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.To są i muszą zostać zupełnie odrębne formuły wykonywania zadań publicznych przez kontrahentów prywatnych. Jeśli ktoś myśli inaczej, to od razu zrezygnujmy z PPP i powiedzmy, że cały świat, który stosuje tę formułę od lat się myli, a tylko my w Polsce jesteśmy najmądrzejsi.

Podobna radosna twórczość polskich urzędników to pomysły na to, by ustawowo ograniczyć trwanie umowy w formule PPP np. do 20– 25 lat. Tymczasem każdy projekt jest inny, każdy ma inną stopę zwrotu. Jedna się bilansują i korzystnie dla obu stron funkcjonują po 10 czy 15 latach, a inne dopiero po 40, czy 60 latach. To nie paragrafy prawa a rynek, konkurencja i klienci decydują o biznesplanach poszczególnych przedsięwzięć. Mamy tu więc do czynienia z klasycznym przypadkiem próby urzędniczej ingerencji w materię czysto rynkową.

Kwestia ciągłych zmian prawnych to jedno. Druga sprawa to chyba zbyt mało korzyści dla partnera PPP, jakie przedstawia się inwestorom.

Poziom niezrozumienia zasad PPP jest w Polsce bardzo wysoki. Często formułę tę traktuje się, jako sposób na darmowe wykonanie jakiejś inwestycji. Z rozmów i z samorządowcami, i inwestorami wiem, że wiele podmiotów publicznych postrzega PPP, jako szansę przygotowania i realizacji przedsięwzięcia przez podmiot prywatny, wyłączenie na jego koszt.Tymczasem przeniesienie gro ryzyka i kosztów na partnera prywatnego to zwykłe niezrozumienie idei PPP. Między innymi, dlatego nie wszystkie planowane przedsięwzięcia w tej formule doszły ostatnio do skutku. Ryzyko, w drodze negocjacji, należy rozłożyć na obu partnerów i w ten sposób otrzymać coś za coś. Wszak sama nazwa już wskazuje, że mamy tu do czynienia z partnerstwem i współdziałaniem a nie umową polegającą na tym, ze ktoś, coś zleca, a ktoś to zlecenie wykonuje i jest to jedyny związek, relacja wiążąca strony.

Wniosek jest zatem taki, że brakuje edukacji o systemie PPP. Pan postuluje o powołanie „instytucji” promującej tą formułę?

Po paru latach funkcjonowania ustawy o PPP okazało się, że wolnościowe, liberalne prawo nie daje efektów, o które nam chodziło. Wniosek jest taki, że przy niskim poziomie wiedzy o PPP jest nam potrzebny „lider” wdrażający, koordynujący, uświadamiający, pomagający…, ale jak najmniej zinstytucjonalizowany.

W mojej ocenie w grę nie wchodzi jakiś wielki urząd i urzędnicy, ale wystarczyć mogłaby pojedyncza komórka, człowiek, koordynator, który mógłby pilotować wiodące projekty.Do jego zadań należałoby też zbieranie dobrych praktyk z Polski i świata, budowanie wzorców, które mogłyby być rozpowszechniane.

Rozwiązaniem mógłby być także inkubator partnerstwa publiczno-prywatnego, powstały w sferze rządowej, pozarządowej, a najlepiej w formule PPP. To jest moja propozycja. Gro jego zdań dotyczyłoby pierwszej fazy realizacji inwestycji i wspierania podmiotów, które chciałaby daną inwestycję przeprowadzić. Pomoc ta dotyczyłaby m.in. kwestii analiz potrzebnych do przygotowania przedsięwzięcia, oceny jego zasadności i ryzyka, dobrze byłoby, gdyby inkubator mógł też pomagać finansowo na pierwszym etapie przygotowawczym i analitycznym. Choć takie analizy nie są wymagane prawnie, to są istotne dla partnerów, by w rozmowie budżetowej, z samorządem, z bankami, instytucjami kontrolnymi mieć argumenty, dlaczego inwestycja ma tak, a nie inaczej być realizowana. Taka analiza wiąże się oczywiście z wydatkiem. Wspomniany inkubator mógłby zatem być pomocny w stworzeniu systemu finansowania. Tym bardziej, że pojawią się możliwości wykorzystania na ten cel funduszy z UE.  Samorząd musi wydać publiczne pieniądze na analizę inwestycji i musi mieć do tego prawo. Nikt nie może też mieć pretensji, jeśli jedna na kilka takich analiz nie będzie skutkować konkretną realizacją.

W Ministerstwie Rozwoju Regionalnego jest co prawda powoływana platforma PPP – zespół, który będzie w pewnym zakresie realizował cele, o których wcześniej mówiłem, ale dopiero życie pokaże jak to będzie działać. Mam pewne obawy, bowiem moje doświadczenie rządowe pokazuje, że bardzo trudno jest prowadzić konkretne działania z pozycji jednego resortu w wymiarze międzyresortowym. Jest to niemalże, zwłaszcza w praktyce, niemożliwe.

Brak popularności mechanizmu PPP nie bierze się też stąd, że samorządy zamiast wchodzić na krętą i długą ścieżkę realizacji inwestycji w tej formule wybierają drogę na skróty – „quasi offsetową”?

To rozwiązanie jest szeroko stosowane od samego początku funkcjonowania samorządów, ale prawdziwą popularność zdobyło w trakcie ekspansji obiektów wielkopowierzchniowych w Polsce.

Duży opór środowisk lokalnych, szczególnie kupieckich, powodował, że władze samorządowe potrzebowały mocnych argumentów wpuszczając międzynarodowe sieci handlowe na swój teren. Ponadto chciały także ugrać swoje interesy komunalne. Wtedy narodziła się formuła „coś za coś”, czyli np. 2 km drogi i boisko do koszyków w zamian za możliwość budowy galerii handlowej

Niestety później pokazywano to, jako przykłady realizacji inwestycji w PPP, a taka formuła nie ma żadnych znamion takiego instrumentu.

Czy „quasi offset” to przejaw ułomności prawa w Polsce, gdzie samorządy mają zbyt dużą moc wpływania na proces inwestycyjny prywatnego przedsiębiorcy?

Nie ulega żadnej wątpliwości, że brak planów zagospodarowania przestrzennego rodzi wiele niepożądanych skutków. Zarówno w zakresie gospodarczym – trudności w lokowania konkretnych inwestycji, jak i prawnym – gdyż rodzi sytuacje korupcjogenne.

„Quasi offset” to przejaw dominującej pozycji samorządów, szczególnie w inwestycjach, które mają być realizowane na gruntach komunalnych. Wtedy żądanie wartości dodanej może być zdecydowanie większe. Nie jestem zwolennikiem takiego układu sił i sposobów realizacji zadań.

Monopol samorządów w przypadku, kiedy teren nie jest objęty planem zagospodarowania, gdzie tylko one mają możliwość uchwalenia studium zagospodarowania, daje sposobność do roszczeniowej postawy wobec inwestorów. To również stwarza sytuacje kryminogenne.

W Polsce jest potrzeba pilnych zmian prawa inwestycyjnego. Nie może być tak, że długotrwałość procesów administracyjnych wpływa na zmniejszenie poziomu inwestycji. Jest to bardzo ważne teraz, w czasach zagrożenia drugą falą kryzysu.

Gdzie widzi Pan dużo miejsca dla deweloperów komercyjnych w formule PPP?

Deweloperzy w obliczu lekko gasnącej koniunktury mogą podtrzymać dynamikę wzrostu wchodząc w kolejne inwestycje, ale realizowane właśnie w tej formule.

W Polsce jest np. duże zapotrzebowanie na publiczną przestrzeń biurową. Dużo instytucji boryka się bowiem albo z ograniczoną powierzchnią, albo musi ją drogo wynajmować, co generuje zbędne koszty. Kilkuletni czynsz to kwota wystarczająca na wybudowanie siedziby urzędu miasta. Ratusz oczywiście często nie dysponuje ani gotówką, ani możliwościami kredytowym, kompetencjami, ale jego rolą nie jest budowanie.  To fantastyczna perspektywa dla prywatnych deweloperów!

Przykłady można mnożyć. PPP jest formułą do wykorzystania w każdej fazie wykonania zadania publicznego. W mojej ocenie PPP to znakomita formuła przede wszystkim do tego, by wreszcie powrócić do budownictwa komunalnego w Polsce. Ono bowiem praktycznie od dwóch dekad w naszym kraju nie istnieje.

Podsumowując, co jest największą barierą w realizacji inwestycji w PPP?

Jest ich wiele, ale najistotniejsza jest mentalność oraz brak stabilizacji pranej. Dlatego, mam wrażenie, że każdy decydent w Polsce zaczyna myśleć o realizacji przedsięwzięcia w formule PPP,dopiero wtedy, kiedy inne drogi zawiodły. PPP uważa za ostateczność, a to nie może być dobra droga do sukcesu.